Klage gegen VDS vor dem EUGH wackelt
14.10.2008
Der Schlussantrag des Generalanwalts liegt dem EUGH nun vor, und leider lag ich auch diesmal ganz gut: Er empfiehlt die Klage abzuweisen. In der Presseerklärung ist dazu zu lesen:
Der Generalanwalt erinnert daran, dass ein auf der Grundlage von Art. 95 EG erlassener Rechtsakt zum Ziel haben muss, die Bedingungen für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zu verbessern. […] Die Vorratsspeicherung von Daten durch die Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste habe für diese eine finanzielle Belastung zur Folge, die proportional zur Zahl der zu speichernden Daten und zur Dauer der Speicherung sei.
Daraus folge, dass sich ein Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste mangels Harmonisierung den mit der Vorratsspeicherung von Daten verbundenen Kosten stellen müsste, die je nachdem, in welchem Mitgliedstaat er seine Dienste anzubieten beabsichtige, verschieden wären. Solche Unterschiede könnten Behinderungen des freien Verkehrs elektronischer Kommunikationsdienste darstellen und Hindernisse für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts für die elektronische Kommunikation schaffen.
Und auch wenn ich gegen die VDS bin, war das im Groben meine Argumentation in meiner letzten Klausur zu diesem Thema. Denn, bei aller Emotionalität und aller Polemik: Man muss bei der Sachfrage bleiben. Und in den vergangenen Monaten haben viele gezeigt, dass sie nicht begriffen haben, worum es in dieser Klage eigentlich geht – und warum sie auf verdammt dünnem Eis gebaut war.
Linktipps: Dazu auch Heise, wobei auch unser Bundesinnenminister was zu sagen hat. Sehr schön und ausführlich wird es bei Telemedicus dargestellt, wobei man diesen Satz dort:
Eine EG-Richtlinie, die nicht selbst rechtswidrig ist, steht in der Normenpyramide über dem deutschen Recht – auch über den deutschen Grundrechten. Das Bundesverfassungsgericht wird seine alte Rechtsprechung zur informationellen Selbstbestimmung dann nicht fortsetzen können.
nicht überbewerten sollte. Je nachdem bei wem man Europarecht gehört hat, nimmt man dazu etwas anders Stellung. Richtig ist es in jedem Fall, nicht von einem “Geltungsvorrang” sondern von einem “Anwendungsvorrang” zu sprechen (so z.B. Koenig/Haratsch Rn.117 mit ganz leichter Kritik)
Es geht hier nicht darum, ob es unverhältnismässig ist, 6 Monate lang die Daten zu speichern. Es geht nicht um Bürgerrechte oder Freiheiten – es geht einzig und alleine um Kompetenzgerangel. Ich versuche es gerne in aller Kürze – es ist schon spät – zu erklären.
Anders als viele meinen, sind EU und EG nicht das gleiche. Sie hängen zusammen, aber ohne ins Detail zu gehen: Sie sind unterschiedliche Konstruktionen. Und nur am Rande sei erwähnt, dass nur die EG eine eigene Rechtspersönlichkeit ist. Ein Rechtsakt der EU ist etwas ganz anderes als einer der EG.
Dabei gibt es nicht nur Unteschiede in der Form, sondern vor allem auch Unterschiede im Zustandekommen der Rechtsakte. Nur wenige wissen, dass die VDS ursprünglich als Rechtsakt der EU, im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit, in Form des Rahmenbeschlusses kommen sollte. Aufgrund von Widerständen einzelner klappte das aber nicht – da ging man dann hin und machte es über die EG, wo man andere Mehrheiten brauchte. (An die Juristen: Ich habe die Fachliteratur ebenfalls gelesen, bitte nicht beschweren, ich versuche es so einfach wie möglich zu erklären).
So entstand dann die VDS als EG-Richtlinie, was wiederum Irland nicht passte, die dann klagten, um klar zu stellen, dass es wenn, dann nur über die EU geht.
Die Frage ob EU oder EG ist eine Frage von “Kompetenzen” (begrifflich falsch, aber leichter zu verstehen). Im EG-Vertrag und EU-Vertrag steht genau, was geregelt werden darf. Ich mache es wieder kurz: Die EG ist für den “Binnenmarkt” da. Ihre Aufgabe ist es im Prinzip, das finanziell einheitliche Europa zu stärken. Pauschal kann man es sich so vorstellen, dass all das, was dem Binnenmarkt (also der Wirtschaft) dient, über die EG abgehandelt werden kann. Der Generalanwalt legt vollkommen richtig dar, dass man die VDS problemlos unter diesen Binnenmarkt-Aspekt fassen kann. Wer dem folgt (und erfahrungsgemäß folgt der EUGH gerne dem Schluss antrag des Generalanwalts), muss die Klage ablehnen.
Ein Exkurs, diesmal mehr für Juristen: Aus rechtsdogmatischer Sicht ist es schade, dass der Generalanwalt es sich insofern recht einfach gemacht hat, denn die aktuelle Literatur verweist schon länger darauf, dass man gar keine Umwege mehr braucht. Wenn auch grossteils abgelehnt, hat der EUGH in der Rs. C-176/03 festgestellt, dass auch die EG das Kriminalstrafrecht einsetzen kann, sofern sie es für nötig hält. Nachzulesen u.a. bei Satzger ab Rn.41, speziell 42 und 45. In der Literatur vielfach zerrissen, da es die Kompetenzen der EG verletzt (originalwortlaut Satzger). Positiv steht dem aber Böse gegenüber, u.a. in GA 06, §11. Ebenfalls zustimmend ist Hecker im §8, nachzulesen unter Rn.27. Ich kann und will das an der Stelle nicht weiter ausführen.
Letztlich gilt nun: Abwarten, eine kleine Chance verbleibt ja noch.
Flanke
Es ist m.E. sehr fraglich, ob man das Ergebnis, zu dem der Schlussantrag gelangt, bedauern sollte.
Zwar führte eine Klageabweisung dazu, dass eine Prüfung der VDS durch das BVerfG in der Tat zumindest erschwert würde. Das ist aber möglicherweise eine zu nationalstaatliche Perspektive. Aus europäischer Sicht ist es angesichts des demokratischeren Gesetzgebungsverfahrens, besserer Rechtsschutzmöglichkeiten und der Einbettung in ein breiter angelegtes Datenschutzregime wohl sogar wünschenswert, dass die VDS - wenn überhaupt - im Rahmen der Ersten Säule geregelt wird. Zumal die Regelung des Abrufs, wie der GA ausführt, bei den Mitgliedstaaten verbleibt, so dass wenigstens insoweit der einzelne Mitgliedstaat seinen Bürgern und seiner Verfassung gegenüber ohne weiteres (gilt Solange II in der Zweiten Säule? Wer weiß) verantwortlich bleibt.
Ich jedenfalls halte für ziemlich wahrscheinlich, dass nach einer Kassation der Richtlinie die VDS dann eben wirklich als Rahmenbeschluss käme, evtl. mit deutlichen Verschärfungen.
Ich denke, Simon hat mit seiner Analyse auf Telemedicus vollkommen recht: Wenne s abgelehnt wird, hat das BVerfG erst die Chance, die Sache dem EuGH nochmals vorzulegen - diesmal aber wegen der Frage hinsichtlich der Freiheitsrechte.
Dann entsteht eine zusätzliche Möglichkeit: Wenn nämlich der EuGH von der sehr grosszügigen Rechtsprechung des BVerfG zur informationellen Selbstbestimmung abrückt: Ist das nicht ein geringerer Grundrechtsschutz, als ihn das GG (mittels BverfG) gewährleistet? Und ist nicht genau das der Grund, den das BVerfG in Solange-II in Aussicht gestellt hat, um wieder von der vorrangigen Betrachtung europäischer Normen abzurücken?
Flanke
Das sind aber sehr voraussetzungsvolle Annahmen:
Zum einen ist Solange II so gestrickt, dass eine Vorlage des BVerfG an den EuGH eigtl mangels Entscheidungserheblichkeit nicht in Betracht kommt: Entweder reicht der Schutzstandard auf Gemeinschaftsebene aus, dann prüft das BVerfG den umsetzenden Rechtsakt von vornherein nicht und braucht auch nichts vorzulegen. Oder der Schutzstandard reicht nicht - das hat aber das BVerfG zu entscheiden, so dass es einer Vorlage gleichfalls nicht bedarf. Darüber könnte man sich allenfalls hinwegretten, indem man doch eine Art informatorischer Vorlage zulässt, mit der das BVerfG erst einmal den gemeinschaftsrechtlichen Schutzstandard eruiert.
Der zweite Punkt bleibt aber problematisch: Er unterstellt nämlich, dass es für ein Unterschreiten der Solange II-Anforderungen ausreicht, wenn der gemeinschaftsrechtliche Grundrechtsschutz in einem bestimmten Segment (Datenschutz/Sicherheitsrecht) den des GG unterschreitet. Das ist keineswegs klar.
Schließlich setzen all diese Gedankenspiele voraus, dass man zuerst einmal zu der Bewertung kommt, dass eine VDS allein nach deutschem Verfassungsrecht unzulässig wäre. Auch das ist alles andere als selbstverständlich. Ich würde vorsichtig prognostizieren, dass hier sogar der eigtl Knackpunkt liegt, so dass es zu dem Vorlageszenario letztlich nicht kommen wird.
"Zum einen ist Solange II so gestrickt, dass eine Vorlage des BVerfG an den EuGH eigtl mangels Entscheidungserheblichkeit nicht in Betracht kommt"
Bitte erst den Beitrag bei Telemedicus lesen: Eine Vorlage nach Art. 234 EGV ist problemlos möglich. Meine "Idee" knüpft dann erst danach an.
"Auch das ist alles andere als selbstverständlich."
Muss man mir nicht erklären: Ich vertrete von Anfang an die Meinung (hier irgendwo auch nachzulesen im Blog), dass das BVerfG durchaus zu einem anderen Schluss kommen kann. Es gibt ja nochwas zwischen "ja" und "nein" bei der Speicherung von Verbindungsdaten. Aber gerade deswegen währe eine Vorlage zum EuGH ein guter Weg, direkt mal alles abzuklopfen.
Flanke
Der Artikel bei Telemedicus begründet mitnichten, dass eine Vorlage "problemlos" möglich ist. Das ist sie zwar nach Gemeinschaftsrecht, aber mitnichten nach Verfassungsprozessrecht. Hierauf geht der Artikel überhaupt nicht ein. Bitte erst mein Argument zur Kenntnis nehmen.
Du meinst also, das Verfassungsrecht steht einer Vorlage nach Art. 234 EGV im Wege?
Flanke
Ich meine, eine Vorlage nach Art. 234 EG ist aus Sicht des BVerfG nur angezeigt, wenn die Vorlagefrage entscheidungserheblich ist. Solange II ist eigtl so gestrickt, dass das nicht in Betracht kommt, weil das BVerfG (und nicht der EuGH) zu bestimmen hat, ob der Grundrechtsschutz im Gemeinschaftsrecht generell (und nicht nur mit Blick auf den konkreten Sachverhalt) defizitär ist. Wenn man das konsequent durchzieht, bedeutet das für den Fall VDS:
Entweder gewährleistet die Gemeinschaft hinreichenden Grundrechtsschutz. Dann prüft das BVerfG § 113a TKG (soweit er gemeinschaftsrechtlich determiniert ist) von vornherein nicht am Maßstab des GG. Grundrechtsschutz besteht ausschließlich nach Maßgabe des EG-Rechts, das nicht Prüfungsgegenstand des BVerfG ist. Die Verfassungsbeschwerden sind daher unzulässig, soweit gemeinschaftsrechtliche Determination besteht, ohne dass es auf die Gemeinschaftsrechtskonformität der RL ankäme. Eine Vorlage scheidet aus.
Oder der Grundrechtsschutz auf Gemeinschaftsebene ist defizitär. Dann prüft das BVerfG § 113a TKG voll durch. Ob ein Defizit besteht, entscheidet das BVerfG selbst. Eine Vorlage scheidet gleichfalls aus, es sei denn, man bindet die Prüfung des hinreichenden Schutzstandards doch irgendwie an den Einzelfall VDS zurück; das wäre aber in der Form neu.
Das ist die Puristenlösung. Man kann das auch anders sehen. Dass ich eine Vorlage für eher unwahrscheinlich halte, hat andere Gründe (1. Problem, ob Solange II auch bei bereichsspezifischem Defizit ausgehebelt wird; 2. VDS als solche dürfte GG-konform sein, so dass es auf Gemeinschaftsrecht letztlich gar nicht ankommt). Jedenfalls ist es aber problematisch und keineswegs selbstverständlich, dass eine Vorlage überhaupt möglich ist.
bc
Zum Thema Vorlagepflicht von nationalen Verfassungsgerichten denke ich, dass auch die nnerstaatliche Verfassungsgerichte sind als letztinstanzliche Gerichte vorlagepflichtig sind.[EuGH - Adria-Wien Pipeline GmbH, C-143/99 - Urteil vom 8.11.2001,
zu den Landesverfassungsgerichten siehe EuGH - Badeck/Hessischer Ministerpräsident, C-158/97 - Urteil vom 28.3.2000.]Diese Verpflichtung erkennt m.E. auch das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich an[BVerfGE 37, 271(282); BVerfGE 52, 187(201) damals noch Art. 177 EWGV].
Gleichwohl ist mir bis jetzt kein Vorabentscheidungsverfahren, das durch das BVerfG eingeleitet wurde, bekannt.
Danke an beide Kommentatoren: Das ist eine Menge Stoff, den ich auch erstmal nachlesen will. Für mich ist Europarecht nur Pflichtstoff, ich habe das also nie vertieft (bis auf die Punkte, in denen sich Europarecht und nationales Recht begegnen). In meinen (zugegeben nur 3 vorhandenen) Lehrbüchern war es bisher kein grosses Problem bzw. wurde nicht grossartig thematisiert.
"Gleichwohl ist mir bis jetzt kein Vorabentscheidungsverfahren, das durch das BVerfG eingeleitet wurde, bekannt."
Mir auch nicht, die mir vorliegenden Ausführungen schliessen es jedenfalls nicht aus. Die Argumentation von Flanke ist aber jedenfalls nicht abwegig. Die Frage ist, was die h.M. dazu sagt, das muss ich erst raussuchen.
Flanke
Nur eins noch @bc: Das ist natürlich richtig, aber eine Vorlage*pflicht* nach Art. 234 EG setzt eben die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage voraus. Wie gesagt kann man zumindest Solange II so verstehen, dass es an der Entscheidungserheblichkeit immer fehlt.
Eine Vorlage des BVerfG an den EuGH hat es übrigens in der Tat noch nicht gegeben.
Zur Vorlagepflicht kann ich aber auch was beisteuern: Nach meinem Kenntnisstand überlässt der EUGH den nationalen Gerichten die Einschätzung, ob sich die Vorlagemöglichkeit zu einer Vorlagepflicht verdichtet (so jedenfalls Koenig).